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    政府采購中的緊急采購淺議

    來源:中國政府采購網 

    ■ 張海軍

    《中華人民共和國政府采購法》第三十條第三項規定,采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的,可以依照本法采用競爭性談判方式采購;第八十五條規定“對因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購,不適用本法!

    怎樣理解“采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的”中的緊急需要和“對因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購”中的緊急采購呢?本文試圖對緊急情況下政府采購行為的特殊性和靈活性加以分析,并討論一些緊急需求和緊急采購過程中必要的監督辦法。

    一、什么是政府采購中的緊急采購?

    《中華人民共和國政府采購法》第三十條第三項的緊急需求和第八十五條的緊急采購,顯然不是在同一檔次的緊急情況下適用的。前者的緊急程度遠遠低于后者。故前者的處理方式還是在《中華人民共和國政府采購法》框架內,采用競爭性談判方式采購,因為競爭性談判方式的采購周期比招標要短。而后者不適用該法。

    第八十五條規定“對因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購”應該是在抗災搶險、疫情緊迫、戰時動員、動亂等可能導致人身傷害、生命或財產損失、基礎設施嚴重損壞等緊急意外事件發生時,國家或地方政府急需必要的貨物和服務來應付緊急情況,這種緊急狀態下貨物和服務的采購活動就是緊急采購。這種情況是本文討論的重點。

    在決定一個事件是否構成緊急情況時,主要考慮如果國家或地方政府的救援活動推遲,危害的性質和程度將如何發展,是否會面臨更加嚴峻的情況。這里把緊急情況分為如下幾類:

    • 自然或人為災害:如地震、颶風、海嘯、火山爆發、洪水、火災或大流域污染;

    • 大規模的健康緊急情況:如非典等疾病大流行或三聚氰胺等食品安全事件;

    • 重大安全突發事件:如恐怖襲擊、嚴重犯罪或重大網絡安全突發事件;

    • 關鍵基礎設施或設備故障:如監獄安全系統故障或關鍵的醫院基礎設施失靈;

    • 政治緊急情況:如戰爭、政變;

    從以上的分類可以看出,這里指的緊急情況,都是事先不可預知的,即所謂不可抗力事件。而那些因采購人拖延造成的,或因缺乏規劃造成的緊急情況則不構成緊急情況。

    二、緊急情況的時間階段性

    根據緊急情況發生的時間過程、威脅和危險的程度,采購人需要在不同的時間內做出不同的反應。

    (一)第一階段--即刻反應

    當緊急情況發生時,采購人需要針對緊急情況所需物資的采購做出第一反應,即所謂應急反應。此時需要判斷的是緊急情況的性質,進而選擇合適的采購方式。當緊急情況的發生對人類生命有威脅、對自然環境(例如主要河流遭受污染)有嚴重甚至災難性的威脅,如果反應延遲,可能會導致情況惡化,對人、環境或更大的流域造成嚴重傷害的,或者當國家或地方政府宣布緊急狀態時,就應該適用緊急采購。

    鑒于情況緊急性,救濟物資或服務的采購可以脫離平時政府采購相關法律、條例的約束,以救濟物資或服務盡快到達指定位置為主要目標,當然要保證所采購的貨物或服務的功能性要求。此時的采購可以放棄常規采購程序,以快為準則?梢允孪炔缓炗啎婧贤,以口頭交涉為依據,待情況穩定后補簽合同,并要求供應商開具發票。

    如果一項采購涉及的費用較大,采購人員在承擔責任前,至少應有一個具有財務授權的官員的口頭上的批準,隨后寫在書面上。這種情況下,采購清單的記錄,采購的性質和范圍的記錄是必要的,以備事后情況說明時,有充足的證據

    (二) 第二階段--災難救援

    當緊急情況進入災難救援階段時,由于采購的急迫性仍然存在,正常的政府采購流程不能保證規定時間內有效的貨物或服務的交付,緊急采購仍然適用。這一階段的緊急反應可適用于以下情況:

    • 即刻的生命損失的威脅消除了,但如果貨物或服務不及時到位,會產生新的威脅,如災后疾病流行的危險;

    • 即刻的基礎設施受到破壞的威脅消除了,但隱患仍在;

    • 人為或自然的災害還有小規模蔓延的危險;

    • 緊急狀態解除;

    在這些情況下,立即做出反應的必要性將改變為緊急響應的能力。采購人可以考慮操作環境和當時的條件,放棄常規政府采購程序,理由是通常的采購程序將阻止及時交付貨物或服務以帶來有效的救濟。

    這一階段的采購在購買前要獲得具有財務授權的官員批準。如果可能,具有財務授權的官員可以對這一階段的緊急采購進行一個一攬子準許。采購方式可以有如下選擇:

    • 直接從能保證質量并保證貨物或服務及時到達需求地的供應商處購買。此時最重要的考慮必須是立即提供救濟,價格也是選擇供應商的一個因素;

    • 可以從以前簽訂過同樣貨物或服務合同(包括協議供貨)的供貨商中直接選擇供應商。如果要求立即交付,甚至可以考慮使用其他采購單位的通過競爭過程指定的供應商;

    • 如果可能的話,尋找正在組織救援的其他政府組織和非政府組織,與他們進行協作;

    這個階段采購人選擇供應商的主要考慮原則是,供應商可以保證以合適的價格立即交付到正確的地點并正確的數量和質量。在滿足要求的情況下,也可以考慮短期租賃設備而不是購買,讓你有時間通過一個更有競爭力的過程找到一個更長久的解決方案。

    由于時間的緊迫性,如果可能的話,可以與供應商書面確認你們間的協議并使用簡單的政府模型合同;如果時間不允許,口頭或電子郵件的報價就足夠了,內容應該包括交付什么東西,什么規格,什么時候,哪里,供貨商是誰,價格和任何其他費用,例如運費和保險。

    (三)第三階段--災后重建

    一旦緊急情況穩定下來,面臨的主要問題變成災難補救和災后重建,這可能是一個比較長時間的過程。大多數的貨物和服務的采購應返回到正常的政府采購程序。但是,對于某些類型的采購,例如,抗災物資的儲備,或清潔水和污水處理設施、住房重建或道路修復等關鍵基礎設施,采購人可以選擇加速采購進程。

    在采購人開展一個加速采購程序時,可以按照《中華人民共和國政府采購法》第三十條第三項的規定,采取非招標形式采購,甚至偏離常規政府采購程序,這時采購人必須準備好為自己的行為做出合法的解釋。

    三、緊急采購的處理原則

    (一)靈活應對

    在真正的緊急情況下,在保證供貨商及時交付貨物或服務以帶來有效的救災物資的需求下,暫時可以不履行其平日里遵循的政府采購的義務,以避免任何的拖延,這時的靈活的采購方式是完全合理的。

    在緊急采購時,采購人將需要采取靈活方式獲得所需的商品和服務。在采取靈活的采購過程時,采購人應考慮到他們必須掌握的所有事實和情況,考慮什么是合理和公正的,考慮到當場的操作環境和條件,研究指定和優先考慮立即進行的采購活動。

    (二)完整的記錄

    在緊急事件發生時或發生后盡可能短的時間內,采購人應該記錄你的緊急采購整個過程。記住,即使是脫離了平時政府采購程序的緊急采購,也將面臨審計。所以你的記錄應該盡可能的清晰、完整,并清楚地標明此項購買是一項緊急采購,并記錄下證明的事實和情況,文件必須按照有關要求存檔。對于應該進行公示的采購,合同應在稍后公布,并明確的注明它是一項緊急采購。

    四、緊急采購的風險防范和監督機制

    緊急采購的順利進行,除了要有科學可行的方法以外,還要采取一系列的措施對供應商進行激勵與風險控制。在緊急情況下,價格上漲、欺詐、賄賂和腐敗的風險更高,這可能是一個問題。要意識到這些可能性,并采取措施來防范它們。一要充分發揮供應商的積極性和主動性,搞好貨物或服務的供應工作,切實保證政府采購任務的完成;二要防止緊急采購過程中的不軌行為,預防一切對采購單位、對社會可能造成的不確定性損失和風險。

    (一)建立穩定可靠的供應關系

      緊急采購供應商管理應建立在平時供應商管理工作的基礎之上,采購部門可以通過平時對供應商情況的全面掌握,在緊急關頭科學準確地對供應商的工作能力做出評估,以便領導進行正確的選擇。建立穩定可靠的供應關系,要對平時采購工作的開展進行詳盡的記錄,并對其中的關鍵數據,如產品合格率、交貨準時率、售后服務等進行科學的分析,對供應商的業績進行量化和誠信評級,確定優先選擇對象。

    (二)建立供應商誠信體系和評價系統

    選擇誠信等級高的供應商參與政府緊急采購。而其中最為關鍵和復雜的就是供應商選擇方法的確定和運用。只有建立供應商誠信體系和評估系統,才能比較客觀和有效地選擇出合格的供應商參與緊急采購。另外,政府緊急采購也可以嘗試采用公開選擇定點供應商的方式。

    (三)建立強有力的監督管理體系

    緊急采購由于其要求高、任務急、時間緊,很容易造成政府采購供應商選擇過程的混亂或無序,從而降低采購效益,甚至滋生違法亂紀。搞好緊急采購中的監控,具體應完善以下幾種制度:

    一是選擇計劃制度。對于進行供應商選擇的負責人員,應當在進行選擇之前列出選擇計劃,并上交有關監管部門,經其批準后作為供應商選擇的參考和最后檢查的依據。

    二是采購評價制度。這主要是指對采購業務員的業績的評定。通過相應的量化評定,可對采購人員的具體行為進行考核提供詳細依據,同時也可為緊急采購監督控制提供信息支持。

    三是緊急采購標準化作業制度。通過編制一個詳細的緊急采購作業操作手冊,對緊急采購流程進行規范,規定采購人員的權限范圍,既能為采購行為提供具體的依據,又能實現對采購行為的全程監控。

    四是請示匯報制度。緊急采購的操作具有較大的彈性,作業過程中可能出現一些超出業務采購部門權限范圍的事情,這就需要通過必要及時的請示匯報,確保采購活動有序進行。


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